Onorevoli Deputati! - Il capo I del presente disegno di legge è volto a modificare gli strumenti attualmente previsti dall'ordinamento in materia di tutela dei minori nella visione di opere cinematografiche, ispirandosi al binomio dei princìpi di libertà e di responsabilità, tanto degli imprenditori del settore cinematografico, quanto dei principali agenti educativi, tra i quali in primo luogo la famiglia.
L'obiettivo principale che si vuole perseguire, relativamente al settore cinematografico,
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è quello di abolire il sistema della cosiddetta «censura», sostituendolo con un meccanismo di responsabilizzazione degli operatori e di attenta vigilanza delle istituzioni orientato all'effettività della tutela dei minori. Invero, il meccanismo previsto dall'attuale ordinamento, per quanto complesso e pervasivo, non appresta una tutela adeguata dei minori, come le vicende passate e recenti dimostrano.
Da un'attenta disamina della legislazione internazionale in materia cinematografica, si è rilevato come nei Paesi dove vige un sistema di autoregolamentazione e dove i film distribuiti sono in buona misura riconducibili a quelli programmati nelle nostre sale, la tutela dei minori appare di fatto maggiore e la classificazione dei film più rigorosa. In Paesi a noi vicini, come ad esempio la Francia, il principio della tutela del minore è prevalente e prioritario rispetto a quello della tutela della morale come guida per la classificazione delle opere destinate a essere distribuite in qualsiasi forma al pubblico.
Gli esempi offerti dallo studio dei sistemi adottati in altri Paesi, e in particolare nel Regno Unito e negli Stati Uniti, dove un sistema di autoregolamentazione è in vigore da molti decenni, dimostrano che un principio di autoregolamentazione opportunamente applicato si traduce spesso in un maggiore rigore a favore della protezione del minore.
Il meccanismo basato sul «filtro» dello Stato, che operi mediante un «visto» preventivo, di per sé non assicura una maggiore tutela, finendo spesso per deresponsabilizzare gli stessi imprenditori che, non di rado, sono i primi a stupirsi per le decisioni delle commissioni ministeriali così dissimili rispetto agli esiti rilevati per lo stesso film in altri Paesi. Anche nei Paesi dove il meccanismo è regolato da strumenti in qualche misura direttamente riconducibili allo Stato, quali Francia e Spagna, appare comunque radicato il principio della partecipazione responsabile degli stessi produttori e distributori al procedimento di classificazione.
L'introduzione di un sistema di autoregolamentazione, oltre a favorire un più alto livello artistico e culturale dei film, può costituire anche la base per una nuova deontologia professionale degli operatori del settore.
D'altra parte, occorre difendere il diritto del minore a un corretto sviluppo psico-fisico e morale, alla luce dei princìpi riconosciuti dagli ordinamenti nazionale e internazionale.
Pertanto, attraverso il presente disegno di legge, con la costituzione presso il Ministero per i beni e le attività culturali della «Commissione di classificazione dei film per la tutela dei minori» (articolo 2), si vuole dare attuazione ai compiti gravanti sulla comunità nazionale, ai sensi dell'articolo 31 della Costituzione, tesi a proteggere l'infanzia e la gioventù. Al tempo stesso si intende dare reale esecuzione ai princìpi della Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989, recepita con legge 27 maggio 1991, n. 176, che impone a tutti di collaborare per predisporre le condizioni perché i minori possano vivere una vita autonoma nella società, nello spirito di pace, dignità, tolleranza, libertà, eguaglianza, solidarietà, e che fa divieto di sottoporli a interferenze arbitrarie o illegali nella privacy e comunque a forme di violenza, danno, abuso e sfruttamento.
Nel rispetto dei princìpi sanciti dalla Costituzione (articoli 21 e 33, sulla libertà di manifestazione del pensiero e dell'espressione artistica, e articolo 31, sulla protezione dell'infanzia) e dalle convenzioni internazionali, e in accoglimento delle norme comunitarie sulla protezione dei consumatori, in particolare dei giovani, si è, quindi, avvertita la necessità di promuovere e accordare una tutela effettiva ai diritti all'integrità psichica e morale dei minori, attraverso un sistema che, da un lato, responsabilizzi realmente gli imprenditori del settore, e che, dall'altro, prevedendo un'informazione semplice, chiara e completa sulle opere filmiche, favorisca un accesso consapevole e sicuro dei minori alle opere stesse.
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Attualmente, il nostro ordinamento, ai sensi della legge 21 aprile 1962, n. 161, prevede il nulla osta preventivo dell'autorità governativa, rilasciato su parere conforme delle Commissioni per la revisione cinematografica di primo e secondo grado. La Commissione, oltre a poter dare eventuale parere contrario alla proiezione in pubblico dell'opera filmica, ove ravvisi in essa offesa al buon costume (articolo 6 della citata legge n. 161 del 1962), ha il compito di stabilire se alla proiezione del film possono assistere i minori degli anni quattordici o i minori degli anni diciotto, in relazione alla particolare sensibilità dell'età evolutiva e alle esigenze della sua tutela morale (articolo 5 della stessa legge).
Il totale rinnovamento delle attività sinora spettanti alle Commissioni per la revisione cinematografica e la tutela dei minori nella visione di film si basa - in una logica di auto-responsabilizzazione - sull'adozione da parte degli imprenditori del settore (in forma singola o associata), che hanno l'interesse economico a diffondere presso il pubblico opere cinematografiche, di un sistema di classificazione ispirato a una tipologia di categorie chiare e immediatamente riconoscibili da parte degli utenti.
A tale proposito, occorre evidenziare che, per quanto riguarda le opere cinematografiche, il nulla osta, rilasciato dall'autorità governativa, viene sostituito dalla classificazione ad opera dei produttori, dei distributori e degli importatori.
Di tale classificazione gli stessi soggetti hanno facoltà di chiedere una verifica alla Commissione di classificazione prevista dall'articolo 2, con ciò ponendosi al riparo da successivi accertamenti e dall'applicazione di sanzioni. Tale sistema, pur garantendo l'intervento - anche se del caso preventivo - di un organismo istituzionale, conduce a un notevole alleggerimento dei lavori della Commissione, che presumibilmente concentrerà i propri sforzi sull'esame di opere che destano maggiori incertezza e problematicità. Considerato, tuttavia, l'indubbio impatto - anche sotto il profilo organizzativo - che il nuovo sistema di autocertificazione può comportare anche sulle imprese di settore, si è ritenuto prudenzialmente di instaurare un regime transitorio della durata di due anni in cui la convalida della classificazione è obbligatoria per i film classificati come vietati ai minori di dieci e di quattordici anni. Ciò dovrebbe consentire anche il consolidarsi di criteri e di linee guida da parte della Commissione tali da orientare, una volta avviato a regime il sistema di autoclassificazione, gli stessi operatori.
Il capo II del presente disegno di legge è volto a garantire la tutela dei minori nell'utilizzazione dei videogiochi e ad istituire una Commissione interministeriale per la tutela dei minori sulla rete internet.
In Italia non esiste, allo stato attuale, una norma che si riferisce ai videogiochi e alla loro idoneità al pubblico dei minori. Eppure le tecnologie informatiche rappresentano per i bambini e per gli adolescenti in primo luogo strumenti espressivi, ludici e ricreativi, e solo in seconda battuta strumenti di lavoro finalizzati al raggiungimento di uno scopo, come accade, invece, per il mondo degli adulti. Quasi la totalità dei bambini e degli adolescenti italiani ha una buona familiarità con i videogame, che siano su un cellulare, su un computer o su una consolle. Questo fa sì che i videogiochi costituiscono per i ragazzi la principale porta di ingresso all'apprendimento della cultura tecnologica e contribuiscono notevolmente, attraverso l'interattività, alla diffusione dell'alfabetizzazione informatica.
Già dal 2003 a livello europeo è stato adottato un sistema di classificazione in base all'età consigliata per ciascun videogioco, con l'obiettivo di offrire a genitori, acquirenti e consumatori maggiori consapevolezza e informazione rispetto al contenuto del gioco indicandone l'idoneità per uno specifico gruppo d'età. Questo sistema, denominato Pan European Game Information (PEGI), il cui scopo è assicurare che i minori non siano esposti a giochi non adatti al loro specifico gruppo d'età, è supportato dai principali produttori di consolle, e dagli editori e sviluppatori di giochi interattivi in tutta Europa. Il sistema di classificazione è stato messo
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a punto dalla Federazione europea del software interattivo (ISFE) ed è sostenuto dalla Commissione europea, che lo considera un modello di armonizzazione a livello europeo nel settore della protezione dei bambini. Il Consiglio dell'Unione europea, già nel marzo 2002 aveva adottato la risoluzione 2002/C 65/02 sulla protezione dei consumatori, in particolare dei giovani, raccomandando l'inserimento nei videogiochi off line e on line di informazioni chiare circa la valutazione dei contenuti e la classificazione per età. Successivamente il Parlamento europeo e il Consiglio hanno approvato la raccomandazione 2006/952/CE, del 20 dicembre 2006, relativa alla tutela dei minori e della dignità umana, nella quale si sottolinea l'esigenza di favorire la cooperazione tra organismi che si occupano di classificazione dei contenuti e la sensibilizzazione alla questione dell'utilizzo dei nuovi media, compresi i videogiochi, da parte dei bambini.
Il PEGI prevede prima un'autovalutazione dell'editore, successivamente il vaglio da parte di un ente amministratore indipendente, il Netherlands Institute for the Classification of Audiovisual Media (NICAM). Nel caso di controversie sulla classificazione, è previsto un ente terzo, denominato PEGI Complaints Board (PCB), formato da un gruppo di esperti in protezione dei minori, e il PEGI Advisory Board, composto dai rappresentanti dei Governi nazionali, che ha lo scopo di sottoporre all'industria eventuali proposte migliorative del sistema che tengano conto degli sviluppi dell'ambiente sociale e culturale di riferimento nei vari Paesi europei.
Il sistema PEGI utilizza cinque categorie d'età e sette descrittori di contenuto:
a) videogioco per tutti (3+);
b) videogioco idoneo a maggiori di sette anni (7+);
c) videogioco idoneo a maggiori di dodici anni (12+);
d) videogioco idoneo a maggiori di sedici anni (16+);
e) videogioco idoneo a maggiori di diciotto anni (18+);
1) linguaggio scurrile;
2) discriminazione;
3) droghe;
4) paura;
5) gioco d'azzardo;
6) sesso;
7) violenza.
In questo quadro, la presente iniziativa costituisce ulteriore attuazione della politica avviata dal Ministro delle comunicazioni nella XV legislatura, volta a individuare soluzioni adeguate alle problematiche connesse a un uso consapevole delle nuove tecnologie all'interno del nucleo familiare, affinché il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo e diffusione delle medesime fissati con la strategia di Lisbona, sia accompagnato dalla tutela del diritto dei minori a un equilibrato e completo sviluppo mentale, fisico e morale.
L'esperienza degli ultimi mesi ha però insegnato che l'autoregolamentazione, pur essendo la strada più corretta per la responsabilizzazione di tutti i soggetti interessati, da sola non è sufficiente. In casi particolarmente gravi è necessario potersi avvalere di una norma prescrittiva a cui, in caso di violazioni, devono corrispondere adeguate sanzioni.
Il presente disegno di legge si compone di nove articoli, il cui contenuto di seguito brevemente si riassume.
L'articolo 1 contiene l'obbligo di sottoporre a classificazione tutti i film destinati alla diffusione in pubblico. Nel concetto di diffusione è naturalmente ricompresa anche quella all'estero. Gli obblighi si applicano anche ai film trasmessi attraverso la televisione e internet, fino alla revisione delle specifiche norme vigenti in materia mediante l'adozione del Codice di autoregolamentazione media e minori, previsto dall'articolo 6 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 72.
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L'articolo 2 istituisce presso il Ministero per i beni e le attività culturali la «Commissione di classificazione dei film per la tutela dei minori», articolata in tre sezioni e composta da ventisette membri, nominati con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e designati: dalla Commissione parlamentare per l'infanzia (tre membri, con funzione di presidente di sezione), dal Ministro per i beni e le attività culturali (sei membri), dal Ministro delle comunicazioni (tre membri), dal Ministro delle politiche per la famiglia (tre membri), dal Ministro della solidarietà sociale (tre membri), dal Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive (tre membri) e dalle più rappresentative associazioni dei genitori (sei membri).
La Commissione, tra l'altro, raccoglie e divulga le segnalazioni ad essa pervenute, al fine di promuovere un accesso consapevole e tutelato dei minori alle opere cinematografiche.
Ai sensi dell'articolo 3, la classificazione dei film è attribuita alle imprese di produzione e distribuzione titolari dei diritti di sfruttamento dei film ed è diretta a soddisfare le esigenze di informazione e di tutela indicate. Si prevede l'integrazione dell'attuale qualificazione dei film in relazione all'età, inserendo il divieto ai minori degli anni dieci, tenuto conto della maturata maggiore attenzione ai diversi stadi dell'età evolutiva, che rendono insufficiente il «raggruppamento» di bambini e adolescenti di fasce d'età assolutamente diverse tra loro sotto l'unica «etichetta» del minore di anni quattordici. È stato introdotto un modello basato sulla veritiera e completa informazione del pubblico che potrà così sapere, seppure sinteticamente, quali sono i contenuti «sensibili» (linguaggio, scene violente eccetera) presenti nell'opera e in quale misura. La classificazione delle opere dovrà avvenire in base ai contenuti e alla loro idoneità a incidere sulla sfera psichica ed emotiva del minore. In particolare, dovranno essere considerati, nel contesto generale, il linguaggio, la violenza, la pornografia, l'uso di sostanze psicotrope, i comportamenti criminali, le discriminazioni. Quale corollario dell'autoregolamentazione riconosciuta agli imprenditori del settore segue l'espressa previsione che è «esclusa ogni contribuzione da parte dello Stato per l'attività di classificazione», con ciò determinando un notevole snellimento per gli oneri dello Stato, attualmente rappresentati da una complessa macchina amministrativa (Commissione per la revisione cinematografica, divisa in otto sezioni, per un totale di settantadue componenti, più l'attività istruttoria connessa degli uffici del Ministero per i beni e le attività culturali, che coinvolge numerosi dipendenti). L'autoregolamentazione, inoltre, è «temperata» da un meccanismo eventualmente attivabile dal produttore o distributore dell'opera, che prima dell'uscita in sala può farsi «convalidare» dalla Commissione di cui all'articolo 2 la propria classificazione, in modo da porsi al riparo da qualsiasi «contestazione» della stessa. Tale meccanismo è reso obbligatorio per un periodo transitorio di due anni per i film che sono stati classificati come vietati ai minori di dieci o di quattordici anni.
L'articolo 4 disciplina la procedura di accertamento delle violazioni alle disposizioni dell'articolo 3, promuovibile dal Ministero per i beni e le attività culturali, d'ufficio o su segnalazione delle associazioni di tutela dei minori e di applicazione delle relative sanzioni. Ove la violazione riguardi la classificazione del film, è richiesto il parere obbligatorio della Commissione. La violazione degli obblighi di classificazione e di comunicazione è soggetta a una sanzione pecuniaria da 15.000 a 100.000 euro; la violazione degli obblighi di indicazione delle classificazioni e di impedimento di accesso ai minori è punita con una sanzione pecuniaria da 1.000 a 5.000 euro. Nei casi di maggiore gravità o di reiterazione delle violazioni nell'arco di un anno, si applicano, inoltre, rispettivamente, il raddoppio della sanzione pecuniaria e la sanzione accessoria della chiusura del locale di pubblico spettacolo o dell'esercizio commerciale per un periodo non inferiore a quindici giorni e non superiore a sessanta giorni.
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L'articolo 5, conseguentemente all'abolizione del nulla osta preventivo, novella l'articolo 668, secondo comma, del codice penale, prevedendo la nuova condotta di chi diffonde al pubblico opere cinematografiche sprovviste della classificazione. Sono riprodotte le norme già previste dalla legge n. 161 del 1962, che prevedono che quando l'autorità di pubblica sicurezza inoltra denuncia all'autorità giudiziaria per i reati previsti dall'articolo 668 del codice penale, sequestra l'opera sprovvista di classificazione, salvo il dissequestro dell'opera una volta regolarizzata la sua classificazione ai sensi dell'articolo 3, nonché la competenza del tribunale del luogo ove è avvenuta la prima diffusione al pubblico del film.
A norma dell'articolo 6, è affidata a un regolamento adottato con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali, la fissazione dell'organizzazione e del funzionamento della Commissione, delle modalità di comunicazione della classificazione e di deposito della copia del film nonché delle modalità e del procedimento di convalida. A partire dalla data di entrata in vigore di tale regolamento entra in vigore il nuovo regime previsto dalla legge.
L'articolo 7 contiene la disciplina a tutela dei minori nell'uso dei videogiochi. In particolare:
a) ai commi 1 e 2 si intende innanzitutto riconoscere e dare valore al sistema di classificazione europeo dei videogiochi PEGI, che si applica a tutti i videogiochi, indipendentemente dal loro formato, sia on line che off line, allo scopo di assicurare ai consumatori informazioni chiare e affidabili che permettano di compiere scelte di acquisto informate e consapevoli. Laddove si dispone al comma 1 che: «I produttori, gli importatori e i distributori, anche attraverso le loro associazioni di categoria, provvedono alla classificazione dei videogiochi, off line od on line, utilizzando il sistema di autoregolamentazione europeo riconosciuto», si fa riferimento all'unica associazione di categoria attualmente esistente e denominata Associazione editori software videoludico italiana (AESVI), con la quale il Ministro delle comunicazioni ha avviato un confronto sulle tematiche oggetto della presente disciplina;
b) al comma 3 è previsto l'obbligo per produttori, importatori e distributori di dare la massima visibilità alla classificazione sia sul prodotto sia attraverso i diversi strumenti di pubblicizzazione;
c) al comma 4 è previsto l'obbligo per i soggetti di cui al comma 3 di depositare entro i trenta giorni antecedenti la diffusione una copia del videogioco al Comitato di applicazione del Codice di autoregolamentazione media e minori, presso il Ministero delle comunicazioni, comunicandone anche la classificazione attribuita;
d) al comma 5 è previsto che il Comitato di applicazione del Codice di autoregolamentazione media e minori, d'ufficio o su segnalazione, proceda entro dieci giorni dal deposito a effettuare accertamenti sulla corrispondenza della classificazione al sistema di cui al comma 1, e, previa eventuale audizione dei soggetti individuati al comma 3, provveda, se del caso, a proporre all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni di richiedere all'organismo europeo a ciò preposto (PCB), la riclassificazione del prodotto, nell'interesse superiore del minore, secondo le categorie già previste dal sistema di autoregolamentazione europeo. L'Autorità, ove ne sussistano le condizioni, provvede entro dieci giorni comunicando le proprie determinazioni anche all'interessato che è avvisato del procedimento di riclassificazione. Nelle more di tale procedimento, non è consentita la diffusione pubblica, la distribuzione o la pubblicizzazione dei videogiochi;
e) al comma 6 si stabilisce l'obbligo per i distributori e per i rivenditori di assicurare che i minori non acquistino o noleggino videogiochi non conformi alla legge;
f) al comma 7 si vieta la diffusione e la pubblicizzazione di videogiochi privi di classificazione;
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g) al comma 8 si escludono oneri finanziari a carico dello Stato per la classificazione;
h) i commi 9 e 10 introducono sanzioni pecuniarie in caso di violazione delle disposizioni dei commi 1 e 3 e dei commi 6 e 7, rispettivamente pari a 15.000-100.000 euro e a 1.000-5.000 euro. All'irrogazione della sanzione, accertata d'ufficio o su segnalazione del Comitato di applicazione del Codice di autoregolamentazione media e minori, è competente l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
L'articolo 8, comma 1, prevede l'istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, della Commissione interministeriale per la tutela dei minori sulla rete internet, senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato, con il compito di prevedere incentivi economici - da determinare con l'annuale direttiva prevista dalla legge 18 dicembre 1997, n. 440 - a favore delle scuole e delle famiglie per dotare le postazioni informatiche di parental control; promuovere ed elaborare interventi normativi e amministrativi per l'individuazione di misure idonee a tutela dei minori fruitori della rete, nonché protocolli di intesa con i principali content provider e hosting provider e con i titolari dei principali motori di ricerca e portali internet e a realizzare, con il coinvolgimento degli stessi, campagne di comunicazione.
I commi 2, 3 e 4 dell'articolo 8 stabiliscono, rispettivamente, la composizione della Commissione interministeriale, la durata in carica, l'organizzazione e il funzionamento. Il comma 5 stabilisce che gli oneri derivanti dall'attribuzione di incentivi economici a favore delle scuole e delle famiglie per la dotazione di parental control gravano sul Fondo per l'arricchimento e l'ampliamento dell'offerta formativa e per gli interventi perequativi, previsto dalla legge 18 dicembre 1997, n. 440.
L'articolo 9 prevede espressamente l'abrogazione della legge 21 aprile 1962, n. 161, e, conseguentemente, l'abolizione del nulla osta dell'autorità governativa e la soppressione delle Commissioni per la revisione cinematografica. Pertanto, sono abrogati il regolamento di esecuzione della predetta legge, di cui decreto del Presidente della Repubblica 11 novembre 1963, n. 2029, e i commi 3, 4, 5 e 6 dell'articolo 3 del decreto-legge 29 marzo 1995, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 maggio 1995, n. 203, che stabiliscono un'anomala competenza del Ministero per i beni e le attività culturali con riferimento alla diversa e collegata tematica del «nulla osta» per la trasmissione televisiva delle opere cinematografiche (e dei film per la televisione) nella fascia oraria dalle 7 alle 22.30, tematica rientrante nelle competenze del Ministero delle comunicazioni.
Sono inoltre previste disposizioni di coordinamento con il testo unico sulla radiotelevisione di cui al decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, nella parte in cui richiama la legge 21 aprile 1962, n. 161.
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